terça-feira, 25 de maio de 2010

O Governo Lula: uma nova política exterior


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A chegada de Luis Inácio Lula da Silva ao poder ocorre, portanto, em contexto caracterizado, no que respeita à política externa, por uma tendência à retração frente às incertezas e à instabilidade presentes nos cenários regional e global e às viscissitudes das negociações comerciais internacionais. Na presente seção, argumenta-se que a definição das prioridades e estratégias da política externa do novo Governo tomou como ponto de partida (i) a necessidade de reverter e a postura marcadamente defensiva do Governo de Fernando Henrique Cardoso e (ii) a opção por resgatar dimensões e valores que possuiram centralidade em outros momentos da política externa e que teriam sido negligenciados ou amortiguados ao longo dos anos noventa. Nesse sentido, o Governo Lula assumiu explicitamente o compromisso de fazer com que as mudanças reclamadas pela população brasileira alcançassem também a política externa.3 Essas mudanças se processariam, contudo, não tanto por meio de dramática revisão de objetivos e prioridades, mas antes e principalmente, por meio de atuação mais assertiva fundada na  subordinação direta da política externa aos ditames do desenvolvimento, este orientado por uma perspectiva humanista;  na reafirmação da soberania e dos interesses nacionais no plano internacional;  na centralidade e apoio ao comércio exterior como ferramenta essencial ao desenvolvimento econômico e para a redução das vulnerabilidades externas do País;  no engajamento na construção de alianças e parcerias nos planos regional e global simultaneamente, em prol de objetivos e causas identificadas com as necessidades do desenvolvimento econômico e social; e, por fim, como traço efetivamente distintivo, com a atuação decidida em prol da promoção de uma ordem política e econômica mais democrática, justa e equitativa entre as nações.4
Embora não configure ruptura direta com nenhuma das dimensões centrais da política exterior do governo anterior, e não introduza tampouco elementos inéditos em relação a outros períodos históricos, a orientação que o Governo Lula procura imprimir à política externa constrói-se a partir de avaliação crítica da condução e dos resultados alcançados por seu antecessor, bem como da trajetória que se imprimiu à ação diplomática do Brasil após o declínio do nacional desenvolvimentismo ao final dos anos oitenta. Contém, portanto, crítica implícita ao desempenho comedido de seu antecessor, ao aumento da vulnerabilidade externa do País , atribuída ao modelo de desenvolvimento implementado nos anos noventa e à inflexão sofrida pela política exterior com a prevalência do ideário liberal desde então.5 Lula assume, portanto, postura revisionista com a qual procura alinhar a política externa aos anseios de mudança e às propostas e compromissos que assumira domesticamente, sem, no entanto, afastar-se, de forma radical, de nenhum dos principais legados do governo anterior. Pelo contrário, as prioridades que definiu emergem ou associam-se a iniciativas gestadas no governo anterior. Em seu discurso de posse, o Presidente Lula enunciou como principal prioridade de sua política externa “a construção de uma América do Sul politicamente estável, próspera e justa”6, retomando o que certamente foi a iniciativa mais original de Fernando Henrique no campo diplomático, atribuindo-lhe, contudo, prioridade que seu antecessor não logrou conferir. No entanto, não se trata de simples continuismo. O Presidente Lula tem logrado efetivamente imprimir à ação política brasileira uma inédita dimensão política ao propugnar, sem constrangimentos, a disposição de exercer liderança no continente sul-americano. O Mercosul, por sua trajetória e resultados, além de suas ainda promissoras potencialidades emerge como espaço primeiro onde tal liderança deva materializar-se, o que justifica a ênfase prestada pelo novo governo brasileiro à sua retomada e aprofundamento. Em outras palavras, o Mercosul representa um test case para as prentensões brasileiras de exercer papel proativo regionalmente em favor de novas propostas de desenvolvimento e de integração internacional. Há, portanto, nítida preocupação em desenvolver políticas ativas de vizinhança, cobrindo todo o arco que se estende do Uruguai ao Suriname, sendo o Mercosul, apesar de todos seus percalços dos últimos anos, a iniciativa que melhor materializa a aspiração brasileira de procurar níveis mais profundos de relacionamento e de construir uma plataforma a partir da qual possam ser desencadeadas outras iniciativas internacionais em favor da plena inserção internacional do País e da região em seu conjunto. Disso decorre a prioridade outorgada à revitalização do Mercosul, à sua ampliação e aprofundamento enquanto iniciativa de integração econômica à qual pretende-se incorporar outras dimensões nos campos social, cultural e científico-tecnológico. Inegavelmente, as perspectivas de revitalizar e reorientar o processo de integração no Mercosul são muito melhores no presente que quando do início do governo de Fernando de La Rua, na Argentina, que, a seu tempo, também dispôs-se ao relançamento do processo. A chegada ao poder de Luís Inácio Lula da Silva, no Brasil, e de Nestor Kishner na Argentina, além do advento de um novo governo no Paraguai, e no futuro próximo também no Uruguai, produz um contexto político em que as novas lideranças são instadas a reiterar seus compromissos com as causas regionais, uma vez que as opções por alinhamentos automáticcos ou preferenciais com o mundo desenvolvido, quando assumidas, produziram parcos resultados e muitas frustrações que, por sua vez, voltam a alimentar esperanças no regionalismo econômico.
No entanto, e diferentemente do ocorrido no início dos anos noventa, quando também houve forte revalorização da integração regional, do que resultou o próprio Mercosul, as iniciativas do governo brasileiro no presente não parecem destinadas a responder à força gravitacional da economia norte-americana sobre a América do Sul, o que se traduziu na conotação preponderantemente defensiva que prevaleceu na política
externa brasileira nos anos noventa. Há o empenho declarado de valorizar a integração como componente importante da estratégia de desenvolvimento do País, sem confundí-la com a própria estratégia. É a partir dessa lógica que recusa prioridades excludentes e que busca oportunidades para maximizar os interesses de desenvolvimento econômico que o Governo Lula também vem dando continuidade aos esforços iniciados por seu antecessor almejando expandir o leque de parcerias estratégicas no plano internacional, privilegiando para tanto, os grandes países emergentes, como China, Rússia, Índia e África do Sul. Tal fato deve-se não somente ao crescente espectro de interesses comerciais do País, mas também pelo que se considera ser necessidade premente para o País, qual seja, otimizar sua ação nos principais foros multilaterais de natureza política e econômica. As ações lideradas pelo Brasil no contexto da Organização Mundial do Comércio (OMC) nas duas últimas conferências ministeriais (Doha, em 2001, e Cancún em 2003) expressam bem a renovada disposição em projetar sua assertividade para além do plano regional. Além delas, cabe igualmente destacar a retomada do objetivo de levar o País a integrar o Conselho de Segurança na condição de membro permanente. Todo esse esforço de arregimentação de novas parcerias e de apoio internacional para as causas do desenvolvimento volta-se, em última instância, para o declarado objetivo de manter relações mais equilibradas com as grandes potências, de forma geral, e com os Estados Unidos, em particular.
É precisamente nesse campo que apresentam-se grandes desafios para a política externa do Governo Lula. Ainda que sem produzir retrocesso no plano bilateral, a assertividade do novo governo, exercida em diferentes planos e em amplo espectro temático, traz consigo maiores possibilidades de fricção com os Estados Unidos. Tal já ocorre no contexto das negociações comerciais internacionais, e de forma mais clara, no âmbito da OMC e das negociações da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA). Por outro lado, a condução da política econômica nos primeiros meses do Governo Lula foi decisiva para mitigar preocupações de parte do Governo norte-americano e de investidores internacionais para com as inclinações ideológicas do novo governo brasileiro e a orientação das políticas públicas em geral.
Há, efetivamente, um distanciamento crítico de parte do Governo Lula, dos Estados Unidos, particularmente no tocante às ações militares perpetradas contra o Iraque e ao enfraquecimento dos foros multilaterais de alcance global, os quais, como visto acima, seguem representando cenários essenciais à ação internacional do País. O exacerbamento do unilateralismo norte-americano, que coincidiu com o primeiro semestre do mandato do Presidente Lula, vem reforçando o criticismo de parte do Governo brasileiro sobre a ação hegemônica dos Estados Unidos e seus desdobramentos estratégicos, políticos e econômicos. Isso porque resgata-se, na política externa brasileira, o sentido de favorecimento da multipolaridade e do multilateralismo como expressões de uma desejada ordem internacional. Portanto, sem nutrir antagonismos artificiais, as relações entre o Brasil e os Estados Unidos parecem marcadas, na presente conjuntura, pela dificuldade de realizar uma complexa acomodação de interesses entre a potencia hegemônica e um país cujo atual governo advoga mudanças profundas também no plano das relações internacionais de forma a torná-las mais participativas e equitativas. A inclinação pela multipolaridade como estrutura de poder desejável, e pelo multilateralismo como expressão desta, tem levado o Brasil a procurar intensificar o relacionamento com os países da União Européia, o que, no entanto, não o tem eximido de divergências que, diferentemente do que ocorre em relação aos Estados Unidos, circunscrevem-se preponderantemente à dimensão comercial, e dentro desta, ao comércio agrícola em particular. No entanto, como já observado, eventuais avanços nesse plano estão condicionados a desenvolvimentos nos planos comunitário e multilateral, configurando, portanto, espaço em que a assertividade da política externa brasileira encontra condições pouco favoráveis ao seu exercício. O fato de as negociações em curso entre o Mercosul e a União Européia refletirem a dinâmica de outros exercícios negociadores como a ALCA e o da própria OMC parecem confirmar a dificuldade de obter resultados diretos de um dos mais importantes eixos de relacionamento externo para o País e precisamente aquele que encerraria a melhor potencialidade de contribuir mais decisivamente para o almejado favorecimento da multipolaridade e do multilateralismo.
Se consideradas as prioridades da política externa brasileira, tal como definidas pelo Presidente Lula da Silva, à exceção, é certo, do lugar de destaque conferido à América do Sul, não observam-se mudanças drásticas ou traços inovadores. Trata-se da reafirmação dce característica recorrente da política externa brasileira, qual seja, a conciliação entre o imperativo das mudanças e a necessidade de empreendê-las com base em fundamentos normativos e orientações estruturais mais perenes.7 A diferenciação marcante da política externa de Luis Inácio Lula da Silva em relação à de seu antecessor irá estabelecer-se não tanto quanto aos objetivos ou às prioridades que enuncia e que são, em grande medida, herdadas de períodos anteriores ou gestadas no Governo de Fernando Henrique Cardoso. Afigura-se, antes, pelo reposicionamento de alguns de seus elementos centrais e na predisposição de atuar de forma mais assertiva e proativa na defesa de interesses nacionalmente definidos e na promoção de projetos comuns com seus vizinhos sul-americanos e com outros parceiros internacionais.

Alcides Costa Vaz

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